择园需求强烈，都想往几所名气大、办学质量高的幼儿园挤，甚至通过托关系、打招呼等走后门的方式解决子女入园问题……2012年前后，浙江舟山新城学前教育面临优质资源供不应求的窘境。
但经过短短几年的发展，舟山市民对学前教育“满意”“比较满意”接近百分之百。这一变化是如何实现的?
2014年以来，舟山市积极探索幼儿园招生制度改革，以“服务区”制度倒逼学前教育优质均衡发展，较好地解决了“入园难”问题，较大程度缓解了“入有质量的幼儿园难”问题，回应了公众享受高质量学前教育的诉求。
探索“服务区”制度，入园不再是“特权”
2005年，舟山市政府搬入新城。随着新城人口的集聚，新建幼儿园也逐步增加，但是学前教育发展不均衡，尤其是优质教育资源相对短缺，矛盾不断激化。
舟山市教育局副局长曾时尚介绍，过去一段时间内，幼儿园有不同的办园主体，政府机关、部队、企业等，都有不同的招生对象，子女入园是特定身份人群的福利，即使家与幼儿园近在咫尺，若无特定身份，也无缘幼儿园。
公平招生成为群众普遍关心的问题，并在2012年前后大爆发。新城幼儿园园长夏安红告诉记者，为了尽可能多收孩子，幼儿园满负荷招生，“一届收了9个班，班额也撑到了最大的32人，但仍然难以满足民众需求”。
“新城幼儿园，用的是不是财政的钱，凭什么我们不能进?”市民对某些财政保障幼儿园招收特定对象做法的合理性提出疑问，通过多种途径表达要求公平入园、享受公共教育资源的诉求。
面对这些疑问，曾时尚坦言，囿于历史与管理体制的原因，当时很无奈，“无言以对”。但面对市民的入园诉求，教育部门不能无动于衷。
为了回应市民的公平入园诉求，舟山市于2014年开始，在新城探索实施学前教育招生“服务区”制度。即在主管教育行政部门的管理下，根据各幼儿园的办园规模，分别划定相应的招生服务区域，按照“服务区”的划定就近招生。舟山市教育局基础教育处处长沃维林解释说，招生“服务区”制度，就类似于义务教育阶段的划片入学。
经过两年的探索、实施、改进，服务区制度逐渐成熟和完善。舟山市教育局决定不断创造条件，扩大实施范围，明确从2016年起在新城及部分条件相对较好的区域实施学前教育招生“服务区”制度。
经过这几年的推动，目前舟山市实施学前教育招生“服务区”制度的幼儿园覆盖率已达81.15%，除定海、普陀老城区外，其他区域基本实现了全覆盖。到2020年，将基本覆盖到全市。
舟山市教育局局长祝幸安说：“‘服务区’制度，是一项供给改革，保障了适龄儿童享有公平优质的学前教育的权利，最大程度满足了群众就近入园的需求。”
“服务区”制度倒逼学前教育均衡发展
如果只是改革了招生制度，幼儿园之间的办学条件、办学水平不一，市民的择园冲动仍然不能化解，这是祝幸安的担忧。
为此，舟山市采取了一系列措施，推动学前教育均衡发展。首先是疏理和改进了学前教育管理体制，将机关、企事业单位、城镇街道办幼儿园等由财政保障的幼儿园，统一划归教育行政部门管理，强化了教育行政部门统筹协调管理区域内学前教育的职能。
在此基础上，加大财政投入，完善了学前教育经费保障机制。沃维林介绍，舟山市学前教育经费占总教育经费的比例逐年攀升，从2011年的4.01%提升至2018年的7.77%，超过了《浙江省学前教育条例》规定的5%。
有了财政的支持，舟山市大力完善学前教育公共服务体系，优化学前教育布局规划，开展住宅小区配套园专项治理，实施“幼儿园扩容工程”。两年来，全市计划新改(扩)建幼儿园28所，目前已有19所投入使用，新增202个班级6060个学位;已启动和正在建设的有7所，项目完成及开工率达92.86%。
在办好公办园的同时，舟山市大力扶持普惠性民办园，促进公办、民办园协同发展。民办园如果被认定为普惠性民办园，可以获得同级公办园生均培养成本30%的补助，最多可获得生均6000元的补助。
此外，舟山市还在全省率先启动实施薄弱幼儿园改造工程，近5年共有39所薄弱幼儿园经改造后提升等级。针对民众不同层次的需求，舟山市在做好政府保基本的同时，积极引入高端民办园。
目前，舟山市已经形成公办园为主体，普惠性民办园、高端园为辅的多元办园格局，其中公办园占比为59.44%，等级幼儿园覆盖率达98.48%，基本满足了人民群众“幼有所育”的需求。
摸索中不断完善“服务区”制度
“舟山市学前教育‘服务区’制度的践行探索，是完善城乡一体、公民办一体的学前教育公共服务体系的县域实践范例，是浙江乃至全国较早实施服务区制度的区域之一。”浙江师范大学儿童公共政策研究中心主任吕苹教授评价道。
舟山探索、完善“服务区”制度的过程充满了挑战，也体现了智慧。
舟山市教育局基础教育处幼教干部毛妙琴讲了这样一个故事。2012年，学前教育入园需求大爆发，为了解决公平入园问题，教育局决定让招收特定对象的幼儿园逐步向社会开放，第一年拿出30%的名额来摇号，第二年拿出50%的名额。
“摇到第二年的时候，老百姓权利意识觉醒了，都想要入好园，但只有一部分市民摇到了优质学位，矛盾愈发凸显，差点引发集体上访的群体性事件。”毛妙琴说。
把曾经的特权、福利，变成今天的公共服务，摇号政策启动了改革，但不彻底的改革，可能让改革跌入转型陷阱。“改革的迫切形势，要求我们以更大的力度、更彻底的方案，来推进学前教育公平普惠发展，这才有了‘服务区’招生制度。”曾时尚说。
然而，把过去定向招生的幼儿园向全体市民开放实现“就近入园”，挤压了定向招生对象的入园机会，改革面临不小的阻力。对此，舟山市一方面多管齐下提升区域内学前教育均衡水平，比如，新建园均按照二级园所的办园条件设立，切实保障办学条件相对均衡、收费合理且标准统一，且通过统一配置师资，确保质量均衡。
另一方面，则是尊重历史、兼顾各方利益、稳步推进。沃维林告诉记者，根据政策，小区业主子女是“基本服务区”的优先招生对象，而对于长期以来形成的特定招生对象，在规则公开的前提下，也允许在一定期限内优先招收。这一兼顾历史和现实的政策，减少了改革的阻力。
针对“服务区”制度进一步推广遇到的问题，舟山市还在继续探索。祝幸安表示，舟山市学前教育优质资源总量仍不足，尤其是定海和普陀老城区，今后将利用旧城改造和城中村改造的机会，督促两区严格实施规模，合理配置资源，以着力解决主城区资源不足问题。
针对民办普惠资源相对不足、公办和民办园办学质量存在较大差距等问题，祝幸安介绍，舟山市将逐步缩小公办和民办园生均财政保障的差距，通过合理确定财政保障、收费收入在公办园办园成本中所占的比例，适当提高公办园家庭分担比例，把在公办园节省的经费投入到普惠性民办园，加大财政扶持力度，从而缩小办学质量差距，真正实现教育公平。
